Современное состояние местного управления в Российской Федерации напря-мую зависит от эффективности деятельности органов местного само-управления. В этих условиях особенно важными становится изучение опыта истории их становления и развития, поскольку они всегда занимали и занимают особое место в жизни общества.
В последней четверти XVIII века в структуре и функциях местных органов власти и управления России произошли серьезные изменения. В ходе губернской реформы 1775 г. сложилась новая система административно-территориального деления страны, на карте России появились новые города, начали формироваться городские общества. Законодательное оформление система органов городского самоуправления получила в
1785 г. после издания «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», которая не только заложила основу городского само-управления вплоть до 1864 г., но и определила само понятие города и городского общества. Собрание «градского общества» составляли теперь все жители города, а не только представители торгово-промышленного населения, как это было раньше.
Городское общество трактуется екатерининским законодательством как совокупность лиц, удовлетворяющих определенному цензовому требованию. Горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом с доходом не менее 50 руб., получали все качества юридического лица и право иметь своих представителей, свои собрания и свою собственность в виде общегородской.
Общая дума представляла всех полноправных граждан города и собиралась один раз в три года для выбора гласных в шестигласную думу и депутатов для составления городовой обывательской книги. Выборы в общую городскую думу проходили по всем частям города. Шестигласная дума избиралась общей думой и состояла из шести депутатов от каждой из 6 категорий «городовых обывателей». Сфера ее деятельности определялась законом достаточно широко. Здесь и «доставление жителям города нужного пособия к их прокормлению или содержанию», и забота о благоустройстве города, «приращении городских доходов», и распространение заведений по приказу общественного презрения, а также разрешение различных конфликтов и недоразумений «по ремеслам и гильдиям». Причем законодатель, намечая общие направления деятельности думы, никак не ограничивает ее самостоятельности. Отчитывалась дума только перед губернатором и казенной палатой о состоянии городского бюджета.
С самых первых шагов своего существования новый орган городского самоуправления столкнулся с проявлением сословных дворянских амбиций – дворяне, проживавшие в городах, не желали участвовать в его работе. В результате все шестигласные думы заполнялись представителями только торговых слоев городского населения. И городское купечество первоначально отнеслось к уча-стию в работе думы без особого энтузиазма. Поскольку ни гласные городской думы, ни председательствующий в ней городской голова жалования за свою работу не получали, а времени она отнимала много, многие гласные пытались своими обязанностями манкировать. Так, моложская шестигласная дума начала свою работу в составе городского головы и одного гласного от гильдейского купечества. Остальные находились в отлучке и приступили к своим обязанностям только через 20 дней после открытия думы.
Анализ архивных материалов дает все основания утверждать, что чем меньше интересы купечества были связаны с городом, тем больше затруднений возникало в деятельности городских дум. В Мологе, например, по ведомости 1788 г. насчитывалось всего 44 купца, торговавших в основном в Санкт-Петербурге. В городе они появлялись редко, и проблемы родного города их мало интересовали.
Совсем иную картину мы видим в Рыбинске. Главный промысел горожан — это скупка и перепродажа хлеба, который поступал с низовых пристаней. Поскольку деятельность торгово-промышленного населения была тесно связана с городом, депутаты думы не только в полном составе присутствовали на всех заседаниях, но и с самых первых дней существования думы активно включились в ее работу. Одной из важнейших функций городской думы было заведование городским хозяйством. Городское самоуправление невозможно представить без свободы распоряжения городской собственностью с целью извлечения дополнительных доходов в городской бюджет. Однако первоначально городские доходы были незначительными, и губернским учреждениям приходилось выде-лять часть необходимых средств на нужды уездных городов. Со временем наполняемость городской казны стала определяться активностью самих городских дум.
Годовой бюджет Рыбинска в 1788 г. составил 1083 руб. 41 3/4 коп., а в 1789 г. – уже 1409 руб. 24 1/2 коп. Рыбинская шестигласная дума в деле извлечения доходов в пользу города действовала очень решительно. Она не только заставляла платить горожан за пользование любым клочком общественной земли, но и требовала от наместнического правления предпринять розыск в Санкт-Петербурге наследников Саввы Яковлева, чтобы те внесли плату в городскую казну за земли, на которых разместились строения его фабрики. Все построенные на городской земле строения, кроме жилых домов, облагались ежегодно налогом в пользу города. Величину налога устанавливала дума. Постепенно доходная часть городского бюджета увеличивалась. К традиционным статьям: сдаче в аренду лугов, сенокосов, пустошей, лавок и амбаров — прибавлялись новые. Рыбинская дума, например, установила пошлину в пользу города со всех иностранных купцов, торговавших там.
Статьи городских расходов распределялись следующим образом: 1 – средства на содержание мест и лиц городского управления; 2 – средства на учебные и «богоугодные» заведения; 3 – расходы на благоустройство и городское строительство. Все виды городских расходов были строго фиксированы. Думы не могли выходить за рамки, установленные законом. Когда рыбинская дума решила приобрести пожарный инвентарь, ей пришлось обращаться за разрешением употребить часть городских средств на эти нужды к ярославскому губернатору И.И. Голохвастову. Но, с другой стороны, жесткая законодательная регламентация городских расходов помогла той же думе отказать рыбинскому городничему, когда он потребовал постройки за городской счет конюшни для казенных лошадей. Дума ответила городничему, что не считает это городским строением.
Городской бюджет был важным, но не единственным предметом забот городской думы. Кроме ведения городского хозяйства, думам было предписано «доставлять жителям нужное пособие к их прокормлению» и «возбранять, что доброму порядку и благочинию противно». Органам городского самоуправления следовало стоять на страже интересов всех «принадлежащих к обществу град-скому», не допускать нарушения «Городового положения». На примере деятельности рыбинской думы можно проследить, насколько успешной могла быть деятельность этих органов в данном направлении, тем более что в нашем портовом городе переплетались и сталкивались интересы местных жителей, крестьян и иногородних купцов.
Так, в думу обратились рыбинские купцы с просьбой защитить их от конкуренции торгующих в городе крестьян и приезжих, мотивируя свою просьбу тем, что они как жители города имеют перед всеми остальными пре-имущества. Дума оперативно обратилась к городничему, предложив ему навести должный порядок в торговле и «обязать иногородних купцов и других торгующих подпиской о ненарушении правил, установленных законом». Кроме того, чтобы упорядочить городскую торговлю, дума отослала сообщение в городской магистрат, чтобы он определил в городе предписанное законом торговое место и «озаботился приобретением торгового знамени». Магистрат и городничий аккуратно выполнили предписания думы, о чем было сообщено ей письменно. Архивные материалы дают основание утверждать, что забота об интересах горожан и городской казны была первостепенной задачей рыбинской думы.
В сомнительных случаях дума просила разъяснений у магистрата, а иногда и передавала ему решение наиболее сложных в юридическом отношении дел. Кроме того, городские думы не могли самостоятельно записывать граждан в городское общество. Это делалось с санкции магистратов, поскольку только они могли определить законность оснований для записи в городское общество. Рыбинский магистрат, например, сообщал думе «о незаписывании в городское общество сбежавших от ассесора Евграфа Вельяминова дворовых с украденными отпускными свидетельствами». Магистраты уведомляли думы обо всех случаях записи или незаписи в городское гражданство, а также обо всех выбывающих из города. Думы через мещанских и купеческих старост доводили эти сведения до всех остальных горожан.
Городские магистраты появились в системе органов местной администрации намного раньше, чем городские думы. Первоначально, помимо судебных, в обязанности магистратов входило осуществление и некоторых административных функций – учет членов городской общины, сбор податей, рекрутские наборы, распределение городских повинностей. Теперь же эти обязанности перешли к городским шести-гласным думам. Магистраты не вмешивались в деятельность органов городского самоуправления, они лишь оповещали их о распоряжениях центрального правительства, напоминали о наступающих сроках выборов городских должностных лиц, приводили их к присяге, следили за тем, чтобы подати и рекруты поставлялись в установленные сроки. То есть стояли на страже государственных интересов и следили за точным исполнением законов.
Сложнее складывались отношения думы и городничего. Если раньше, до появления органов городского самоуправления, городничий мог действовать совершенно свободно, не оглядываясь на городское общество, то теперь ему пришлось считаться с мнением думы. Сосредоточив в своих руках административно-хозяйственные функции, дума старалась оставлять городничим решение полицейских задач. Например, когда сотский Харитон Кузнецов сообщает в рыбинскую думу о неудавшейся попытке взыскать с рыбинских купцов арендной платы за занятую ими под амбары землю, дума обращается к городничему с требованием о проведении взыскания с купцов.
Учреждая органы городского самоуправления, Екатерина Великая мыслила их всесословными. Она наделила их возможностью решать широкий спектр проблем, касавшихся всех горожан, независимо от их сословной принадлежности. Однако во время проведения выборов ситуация сложилась таким образом, что в формировании состава депутатов приняли участие только представители торгово-промышленного населения городов, что и определило направление деятельности городских дум в интересах преимущественно этой категории граждан.
Несмотря на это, городские думы сумели занять достойное место в системе общегородских учреждений. Пережив сложный период своего становления, местные учреждения в конце XVIII в. обрели ясно очерченную сферу деятельности и четкие пределы своей компетенции.
